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乡村振兴视角下的多元主体合作共治模式探析——以徐州市马庄村乡村建设转型为例

发布日期:2020-10-23 浏览次数:

一、基层治理——乡村振兴新要求

我国幅员辽阔,人口众多,截至2019年底,我国农村常住人口为55162万人[1],约占总人口数的39.4%。乡村人口数量庞大、情况复杂,从古至今一直是关乎国家稳定和发展的关键命脉,也是经济社会进步的短板所在,因此乡村建设的重要性也就不言而喻。如今,我国发展迈入新时代,国内国际形势日趋复杂化,社会主要矛盾发生变化。为适应现实的需要,我国的经济社会的发展正逐步转型:在经济发展层面,从单一的追求经济发展的高速度转变为追求高质量、均衡化的发展;在社会发展层面,随着公民意识觉醒,政府职能边界逐渐明晰。同时,现实的变化也为乡村建设提出新的挑战和要求。

2017年10月18日,党的十九大报告指出,要实施乡村振兴战略,把解决好“三农”问题作为全党工作的重点。自此,乡村振兴首次被提升到国家发展战略的高度,在顶层设计上为乡村建设指明了方向。“乡村振兴战略的核心是‘战略’、关键是‘振兴’、靶向是‘乡村’”[2],乡村振兴为促进社会发展提供了不竭的动力之源。作为国家发展的战略部署,乡村振兴可以视作乡村建设追求的最佳以及最终结果。那么,将乡村振兴作为发展目标,要实现这一目标应当采取何种手段呢?目前来看,理论与实践都指向了“治理”的路径。

上个世纪80年代,“治理”概念在公共行政学界兴起,众多学者从不同的角度丰富完善这一概念,治理理论逐渐发展壮大,成为公共行政转型实践的主流指导思想。新世纪,治理理论被引入我国,如何将治理应用于我国发展的实践,成为了学界讨论的热点。俞可平教授从权力关系的角度对治理进行了说明,认为治理通过对公共权力的配置和运用从而达到对社会的统治、控制和协调的目标。我们追求好的治理,即善治——公共利益最大化的社会管理过程[3]。从权力运行的角度来看,传统的统治和管理模式是自上而下的单一运作方式:公共权力集中在上层统治者或管理者手中,通过命令或规制的形式将权力层层落实到基层,民众的参与权不足甚至没有。反之,治理强调权力的分化和双向运行,是一个双向互动的过程[4],善治体现治理主体的民主参与,从而促使国家与社会的良性互动。

十九届四中全会强调,要加快构建国家治理体系与治理能力现代化。在我国,基层作为国家治理的神经末梢,其治理能力的提升对国家治理体系的建构具有决定性的作用。如果将治理视作权力的运作方式,那么基层治理“在本质上就应当是国家权力向基层延伸并为社会订立规则的过程”[5]。也就是说,基层治理是国家治理体系的基础部分,是国家权力在基层发挥作用的重要方式。基层治理作为一种行使公共权力的手段,它的最终目标是促进公共利益最大化。与基层管理手段的不同之处在于,基层治理强调参与,通过共识性的目标引导、控制和规范基层活动。参与代表着主体多元,在乡村振兴战略的背景下,基层治理能力的现代化离不开多元主体的互动和协作。

二、合作治理——基层治理新路径

基层治理理论经过数十年的发展和实践,探索出新的路径方向——合作治理。基层合作治理指的是各个治理主体在公共领域里,以公共利益为共识,相互协作、合作共治。合作治理是“对参与型治理和理想型基层社会自治两种治理模式的扬弃”[6]。同参与型治理相比较,合作治理更加强调治理主体之间的平等身份;同时,在合作治理中民众自治占据重要地位,但政府的引导、社会组织的辅助同样重要。

从合作主体关系的角度来看,合作治理体现的是基于资源交换的互惠关系[7]。通过公共权力、公共资源的分配,公共部门得到治理能力的提升;合作组织得以参与公共领域,从而实现组织目标。基层治理中最为明显和重要的则是政府与社会之间的关系。从历史进程来看,政府与社会的关系几经变化:在长达数千年的中国封建社会,政府体现的是统治者的意志,中央高度集权,国家权力渗透到社会的各个方面。此时的政府职能是没有边界的,且包揽和控制着社会的一切运作活动;新中国成立后,建立起社会主义制度,实施计划经济。政府的权力来自人民,其职能没有边界,高度控制社会和个人,政府与社会的关系密不可分;改革开放后,市场经济制度逐步确立,政府职能的边界不断明晰化。随着治理体系的构建与完善,政社分离逐渐成为趋势。在善治目标的驱动下,二者的关系渐渐走向“相互合作、平等协商、责任共担、利益共享的合作中的伙伴关系”[8]。这样的良性互动关系最终制度化、规范化,其结果是形成“强政府—强社会”的治理格局。在这种格局下,政府的权力运作方式应当是共谋式的,并主导共治网络的形成。[9]

从基层合作治理模式构建的角度看,大多数学者将基层治理主体分为三个大类:政府、市场和社会,在此基础上构建合作共治模式,存在差异的是各个主体在合作治理中发挥的作用。其中由于政府手握权力,所以政府在合作治理中的主导地位更加明显。因此,政府的职能必须有限化,转变为“支持方和裁判员的角色”[10];而市场和社会则分担一部分职能,在合作治理过程中发挥协助的作用,形成政府—企业—社会“三维主体互动、互补的网络化联结”[11]。除此之外,一些重要主体的角色作用也被强调,例如,民众、党组织、非盈利组织等。我国是人民民主专政的社会主义国家,一切权力属于人民。基层治理的最终目标是实现公共利益,那么在治理各个主体中,民众处于核心地位,其参与治理的渠道应当得到保障。总之,“各个主体间理性表达、平等协商、合作治理是社会共治话语题中之义”[12]。在乡村振兴视角下,基层合作治理是基层社会治理的创新路径,由传统单一管理走向多元合作治理是必然结果。

三、多元主体合作共治模式

(一)马庄村乡村治理转型的实践

徐州地处苏北,历史悠久,是两汉文化的发源地;交通发达,地理位置优越,素有“五省通衢”之称。马庄村地处徐州市北郊25公里处,全村现有5个村民小组,人口2863人,党员116名[13]。历经数十年,马庄村从一个资源枯竭、环境遭受破坏的采煤村成功转型,生态修复、文化建设与经济发展齐头并进,探索出一条绿色低碳、内涵丰富的长效发展之路。

马庄村的转型之路正是一条乡村治理转型之路,为构建多元主体合作共治模式构建提供了现实思路。潘安湖位于贾汪区西南部,地处徐州主城区与贾汪城中间,规划总面积52.89平方公里。如今的潘安湖,碧波万顷,绿树掩映,处处彰显着生机与活力——谁能将眼前美景与十年前“雨天一身泥,晴天一身灰”的采煤塌陷区联系起来呢?马庄村地处徐州贾汪区,煤炭资源丰富,是江苏乃至华东重要的煤炭能源供应基地。1987年元旦,马庄村建起第一个采煤矿,一辆辆采煤车进进出出,村民的钱包慢慢鼓了起来。然而,问题也随之而来:煤矿逐渐枯竭,形成塌陷;生态遭到破坏,环境恶劣,“黑、脏、乱”成为当时马庄村生活环境的写照。2010年3月,潘安湖采煤塌陷地治理工程启动。“化腐朽为神奇”在现实中上演:2012年9月,潘安湖景区开始运营;2014年6月,潘安湖景区被评为国家4A级旅游景区。曾经脏乱的矿区蜕变成水鸟嘻戏的乐园,探索出一条集生态修复、产业发展、绿色宜居于一体的乡村建设路径。

马庄村乡村建设转型的治理实践,是多元主体合力协作、同时发力的成果。

民众是基层治理的核心所在,民众真正的需求才是基层治理应当追求的公共利益。正是出于民众对更美好生活的需要,产业转型、生态修复的行动迫在眉睫,因此启动了潘安湖国家湿地公园的建设工程。同时,在潘安湖国家湿地公园的运营过程中,随处可见民众的身影:例如参与景区经营项目,共同打造文化民俗与产业相结合的绿色发展道路。

上世纪80年代,时任村支书的孟庆喜迎着改革开放的浪潮,动员党员、村民,凭借丰富的煤矿资源,打造了一条村民致富的道路。随着时间推移,经济得到了快速发展,然而资源也逐渐枯竭,居民生活环境质量大幅下降。在这一情况下,孟书记与基层党组织以发展和长远的眼光,又带领着大家走上另一条文化、生态、产业融合的新型发展之路。在产业转型的过程中,基层党组织紧跟国家发展战略,深入群众,以人民为中心、实事求是地开展工作。在乡村建设转型的实践中,马庄村党组织扮演了领头人的角色:从实际出发,贯彻党中央精神,引领民众、政府、企业等合力参与建设转型。

马庄村政府是乡村建设转型的行动主体,主导潘安湖湿地公园的立项、建设以及运营等工作。与传统管理采取规章制度来安排、规范事务的手段不同的是,政府更多地在整个治理环节中扮演协调者的角色:例如搭建合作平台,供民众、社会组织建言献策、参与建设实践;立项招标,吸引企业参与到治理合作中来等等。同样地,对于潘安湖国家湿地公园的建设,政府在前期投入大量的资金。有了资金的支持,潘安湖湿地公园的建设才能够顺利有序进行。

马庄村乡村建设转型过程中,市场的身影也随处可见。马庄村将传统的香包手艺与现代工艺相结合,打造文化民俗体验村;创办啤酒文化节,吸引商家入驻,打造节庆经济。在潘安湖景区,打造鸟岛、荷香池、潘安古镇、神农氏雕像、湖中游舫等景点,发展旅游经济,一年的旅游综合收入超过20亿元。

社会组织也在马庄村建设中扮演着重要的作用。徐州市守望家园生态文明建设基金会成立于2014年,属于非公募基金会。组织以促进生态文明建设为目标,招募志愿者,开展一系列公益活动。在潘安湖国家湿地公园的建设和运营过程中,“守望家园”志愿者队伍发挥着难以替代的作用:宣传生态环保理念,组建志愿者队伍,在一定程度上可以作为民众参与建设治理的渠道之一,是合作治理的有效补充。

(二)多元主体合作共治模式构建

1.党组织——引领精神,牵头合作

合作治理的多元主体中,党组织是作为精神领袖而存在的。从宏观来看,精神领导力是融合在中国共产党人代代相传、历久弥新的三大精神之中的:其一,解放思想,实事求是。在合作治理中,党组织要用发展的眼光看待事物的变化,不断学习更新知识武装头脑。同时,要脚踏实地,尊重客观规律。只有这样,才能指明合作治理的方向;其二,紧跟时代,勇于创新。党组织要紧跟时代潮流,在实践中因地制宜地改变方式方法;其三,艰苦奋斗,务求实效。党组织是基层治理中的领袖,所以更要有迎难而上的勇气和求真务实的态度。“打铁还需自身硬”,作为精神领袖,党组织更应当锤炼自身。从微观来看,基层党组织扎根一线,深入群众,能够倾听民意、考察民情,对于民众需求的变化具有敏锐的感知。因此,党组织能够根据民众的需要来牵头多元主体之间的合作,并在合作过程中贯彻精神要求、指引前进方向。

2.基层政府——扶持立项,协调合作

基层政府作为最主要的公共部门,提供公共产品和处理公共事务是其主要的职能。乡村建设的转型在前期一般存在着较大的阻碍,其中最为明显的就是资金的匮乏。因此,在出现合作治理的契机之时,政府需要投入一定的资金扶持立项和运行。合作治理不可避免的存在多元主体,这也意味着,存在多元化的利益需求。不同的利益之间必然会产生冲突,一旦冲突无法控制,可能会阻碍合作治理的有序和有效推进。所以,政府协调者的角色不可或缺。在乡村建设转型过程中,政府有必要对整个合作治理的过程进行规范,畅通多元主体间的沟通渠道,保障合作治理的运作。

3.民众——表达诉求,推动合作

民众的需求是推动合作的重要因素,因此,合理诉求的表达也就十分重要。在合作治理中,民众是核心。在搭建的合作治理平台之上,利用多渠道的表达通道,理性表达,推动合作治理。同时,民众还可以通过与社会组织合作来实现表达和参与。

4.市场——获取利益,参与合作

企业是市场的主体,追求利润最大化是其组织活动的目标。因此,市场参与合作治理的动机也就是获取利润,实现盈利目标。在深化市场经济体制改革的背景下,将市场引入合作治理,能够有效地利用市场主体参与的优势,提高合作效率的同时,帮助乡村产业转型,打造长效的经济增长点。

5.社会组织——分担职能,辅助合作

如今深化政府改革的一大方向就是简政放权,即政府要明确职能范围,将部分权力交还给社会。社会组织分担了一部分政府的职能,在合作治理中扮演辅助者的角色。例如,志愿者团体就是一个重要的非盈利社会组织,在基层合作治理中,承担一部分政府下放、市场无法承接的职能,义务地服务于整个合作治理的进程。

四、乡村振兴背景下多元主体合作共治模式的展望与建议

(一)构建多元主体合作平台

在乡村振兴的背景下,多元主体通过合作参与治理,这是一个利益调和、互相尊重的过程。因此,首先需要搭建一个供多元主体沟通交流的平台,只有沟通才能增进信任、从而推进合作。乡村治理是一个大舞台,合作治理是其中亮眼的一出戏。如何唱好这出戏,这就需要戏中的各个角色积极地发挥作用,各司其职,共同发力。多元主体合作的平台,不仅仅只在需要沟通的时候方才搭建,而是应当常态化,同时可以吸引更多的主体参与到合作的进程中来。

(二)建立多元主体合作机制

合作治理不是单单针对某一个项目建设,而是基层治理的长效手段。乡村建设转型存在的阻碍较多,合作治理应当是一项长效的机制。多元主体通过合作共治平台进行合作、交流,不同的主体发挥不同的作用。因此需要建立起长效的多元主体合作机制,让更多的主体参与到乡村建设,从多角度发力,共同推动乡村振兴。

(三)完善多元主体合作规程

在合作共治的过程中,各个主体的行为应当受到监督和规范,特别是存在可能获取利益的情况下。政府和党组织是主要的监督主体,同时,也可以利用第三方进行监督,例如监察机构、媒体等。其次,在贯彻法治原则的大背景下,应当完善合作共治相关的规范章程,促进合作共治的规范有序。


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[13]马庄村门户网http://www.mazhuangcun.net/

编辑:(2019级行政管理专业硕士生 李宁静
信息来源:研究生处
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