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生态环境治理中的政府角色转型研究——以徐州潘安湖为例

发布日期:2020-11-01 浏览次数:

摘要:我国正处于经济和社会发展转型期,处于生态环境保护的攻坚期、关键期和转型期,生态文明建设越来越受到中央和地方各级政府广泛的关注。构建现代环境治理体系、建设服务型政府、改善国计民生亟需实现政府的角色转型。在生态环境治理中,政府不但要承担重要任务,更要实现角色根本转变,做生态共治的主导者、体制机制的制定者、治理责任的承担者、法治规范的保障者,通过转变政府职能、完善制度安排、加快社会培育等方式实现政府角色转型,以构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的现代化生态环境治理体系。

关键词:生态环境治理;政府;角色转型;多元共治

新中国成立以来,我国社会经济体系从计划经济转变为市场经济,政府顺应国家经济发展以及社会变革的规律,经历着从“统治者”到“市场主导者”再到“服务者”的角色转变。实践证明,政府只有发挥好服务者的作用才能推动国家治理体系和治理能力现代化进程。近日,中央全面深化改革委员会第十一次会议指出,要以推进环境治理体系和治理能力现代化为目标,建立健全领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监督体系、市场体系、信用体系、法律政策体系,落实各类主体责任,提高市场主体和公众参与的积极性,形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系。[[i]]政府作为生态环境治理中的重要角色,应加快完善自身建设,顺应时代发展要求,找准自身角色定位。政府作用是否能够有效合理发挥,关系着我国环境治理体系和治理能力现代化能否顺利推进。

一、徐州市潘安湖治理概况

(一)徐州市潘安湖概况

徐州是我国重要的煤矿生产基地之一。随着我国经济的快速发展,对矿产资源的开采力度不断增大,随之而来的资源枯竭、生态环境恶化等问题越来越严重。贾汪区作为徐州市的重要煤炭开采区,自1882年以来已有130多年的采煤历史,累计总产量约3.6亿吨,曾经被称为“苏北煤城”,为国民经济建设做出了重要贡献[[ii]]。潘安湖片区位于贾汪区西南部,是该地区集中连片、面积最大、塌陷程度最深的采煤塌陷区域。2010年3月,贾汪区正式对采煤塌陷区实施改造。在短短几年时间内,潘安湖湿地被列为国家生态旅游示范区,成为了徐州从“一城煤灰半城土”转型为“一城青山半城湖”的典范。

(二)潘安湖治理中政府的角色定位

潘安湖片区生态修复治理得到了政府、企业、高校及民众等多个相关利益主体的积极参与,由政府主导治理工作,联合中国勘测规划院、国土资源部土地政治中心、中国矿业大学、老工业基地资源利用与生态修复协调创新中心等单位,成立专家级工作小组反复调研论证,确定通过“挖深填浅、分层剥离、交错回填”为核心的土壤重构技术,对采煤塌陷破坏的土地进行重构,恢复土地生态调节功能,首创了集“基本农田整理、采煤塌陷地复垦、生态环境修复、湿地景观开发、村庄异地搬迁”五位一体的创新治理模式。[[iii]]徐州市人民政府在此次治理中由单一管理、命令控制的方式转变为宏观调控、协调监督的方式,将市场和社会在潘安湖治理方面的优势资源进行科学整合和有效利用,充分发挥了相关社会组织的主体作用,成为生态环境治理中政府角色转型成功的典范。

二、生态环境治理中政府角色转型的必要性

党的十九届四中全会强调,要不断推进国家治理体系和治理能力现代化,其中生态环境治理作为重要一环,事关整个发展大局,事关民生福祉。显然,政府用强制性手段来管理控制社会的模式已经不能够适应时代需求,政府角色亟待转型,生态环境治理能力亟待提升。

(一)构建现代环境治理体系的需要

管理和治理虽然只有一字之差,但各自却有完全不同的内涵。管理是自上而下的权力运行模式,以政府为中心和主体,有严密的层级结构,强调管理和控制的理念;治理是权力双向、多向的互动模式,多元主体共同参与的多中心并存的扁平化网络化的结构,强调服务理念。目前,我国仍处于生态环境管理阶段,在生态环境问题上,主要由政府行使管理权,通过命令和控制等手段对生态环境进行修复和维护,市场和社会在其中仍处于较为被动的位置。这样的模式很大程度上会减缓我国生态环境治理体系和治理能力现代化的进程。作为生态环境发展的主导者和治理者,政府只有加快角色转型、不断提升自身治理能力和治理水平,处理好与市场和社会之间的关系,才能适应构建现代环境治理体系的需要。

(二)建设服务型政府的需要

计划经济时期,我国政府对市场和社会进行严格管控,机构臃肿、职能膨胀、职责不清;改革开放后,我国政府多次进行机构改革,努力从“管理者”的角色向“服务者”的角色转变,治理水平和治理能力得到显著提升。但不可否认的是,一些地方政府仍然存在以经济发展为导向的理念,一味追求地方经济效益最大化,忽视公共服务的职能,特别是生态职能地位不突出,提供的生态服务过少。生态环境治理作为社会性的公共服务,是建设服务型政府的重要组成部分。政府明确自身在生态环境治理中的角色定位,以服务为宗旨,以市场和社会为治理主体,合理划分与市场和社会之间的权限。实现生态环境治理中政府的角色转型能够促进政府治理体系完善和治理能力的提升,构建人民满意的服务型政府。

(三)国计民生的需要

实现生态环境治理中政府的角色转型是国计民生的需要,主要体现在两个方面:从微观层面来看,生态环境直接关系着人民的生产生活质量,提升环境质量是广大人民群众的热切期盼,而改善生态环境、扭转环境恶化必须依赖于政府发挥其主导作用,将市场和社会资源合理整合投入到生态治理中去,政府角色能否转型直接影响其治理能力的强弱,而治理能力的强弱直接影响人民生产生活环境的质量,关系民生福祉;从宏观层面来看,生态环境是人类生存最为基础的条件,也是国家发展最为重要的基础,生态坏了,国家就无法发展。政府应把生态环境治理放在更突出的位置,增强市场和社会的环保意识,让更多主体参与到生态环境治理中来,构建良好的生态体系,实现国家的长治久安和社会安定。

三、生态环境治理中政府角色的理想定位

(一)生态共治的主导者

党的十九大报告提出,构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。[[iv]]政府在生态环境治理中的主导地位,主要体现在:第一,政府在资金、技术、人力等资源的调动与整合方面,相较其他治理主体而言有绝对的优势。市场和社会任何一方都不可能完全拥有这样的优势条件,加上目前我国生态环境方面的制度尚不完善、环保市场发展不健全、社会环保意识虽在提升但较缓慢,由政府作为生态环境治理中的主导者和推动者,无疑是最高效、最稳妥的方式。[[v]]第二,生态环境的治理相当复杂,涉及到工农业生产、资源开发、城乡居民生活等方方面面,且环境治理的风险复杂多样,单靠市场和社会的力量是无法承担这些风险的,必须依赖于政府对市场和社会的引导、激励和合理管控等方式,才能应对生态环境治理的风险。

(二)体制机制的制定者

根据“元治理”理论,政府在治理中扮演着治理体制机制的设计者角色。政府通过不断提升制度设计的能力,制定和完善相关制度,积极引导多元主体参与到治理中来,编织出规范有序的共治网络,将多方资源合理有效地进行整合,明确各方权力和责任,并制定相关制度规范来监督多元主体的行为,使共治各方都能充分发挥自身优势作用,实现生态环境社会共治。政府设计治理体制机制,并不意味着政府拥有绝对权力,而是强调政府要承担起顶层设计的职责,既要保证治理的整体有序性,又要调动各方的积极性。政府直接对接各种社会力量,通过制度设计做出长远的治理规划,能够科学合理地整合和利用资源,对参与治理的主体进行引导和监督,建立生态环境多元共治长效机制。

(三)治理责任的承担者

在生态环境治理中,政府是主导者,而市场和社会是主体。随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进,市场和社会两类主体正不断成长,政府、市场和社会的关系也在发生着变化。政府由对市场的全面控制,逐步转变为对市场进行干预,再到与市场结成合作伙伴关系;政府与社会的关系,也经历着从原来的“无社会”到“强政府、弱社会”,再到如今“强政府、强社会”的转变。我国不断深化简政放权,但这并不意味着政府权力和职能的弱化,而是要求政府在把握政治、经济、社会关键职能的同时,将政府治理乏力的领域让社会和市场参与进行协同治理,政府承担宏观调控、协调监督的责任,使市场和社会更加积极主动地参与到生态环境治理中来,从而在一定程度上弥补政府失灵的缺陷,形成治理主体间的良性互动。

(四)法治规范的保障者

在生态环境治理背景下,政府既应该将自身权力限定在制度范围内,也要确保共治主体在法治范围内做出治理行为,这就要求政府履行好保障法治规范有效实施的职责。由于我国法治上的不完善,政府特别是地方政府在行使职权时自主性较大,这一定程度上能提高地方政府的积极性和创造性,但自由裁量权的滥用也造成了地方政府的行为失范。政府理应明确自己的权责边界,做到法无授权不可为,明确自己该做什么,不该做什么;同时完善相关制度法规,让多元共治主体明确其权力及责任,在保证政府主导地位的前提下,充分发挥各方治理主体的积极性,从规范自身用权和明确职责以及厘清多方治理主体权责边界两个方面做好保障工作。

四、实现政府角色转型的路径选择

(一)转变政府职能,发挥主导作用

政府要实现在生态环境治理中的角色转型,前提是要转变政府职能。政府在生态环境治理中的主导地位,并不意味着政府依然是大包大揽的全能型政府,而是强调政府要承担起宏观调控、协调监督各方的责任,形成生态环境多元共治的格局。正如奥斯本所言:“重新界定政府职能的合理适当范围,要政府投注所有心力、资源于核心职能的发挥上,凸显重要角色的显现”。[[vi]]转变政府职能一是要取消或转移部分职能,将政府无法解决和有效处理的,但能由市场和社会自我调节予以解决的部分,转移部分职能和权力给市场和社会两类主体,充分发挥其优势;二是整合部分职能,将职能重复的机构和部门进行精简整合,避免政出多门的现象,从而提高行政效率;三是下放部分职能,对于一些基层组织应给予适当的管理权限,这些组织直接与民众打交道,最了解民众需求和治理实践的情况,下放部分权限能够使其及时发现问题、解决问题,弥补政府失灵的缺陷;四是加强宏观调控和监督职能,政府作为生态环境治理的主导者和制度的设计者,应当立足全局做出统筹规划,引导、规范治理主体的行为并对其进行监督,确保生态环境治理有序、高效进行。

(二)完善制度安排,提供法治保障

随着生态文明建设在国家整体性建设中的地位越来越高,我国已形成了相对完备的环境法律体系,但仍旧很难与飞速增长的经济和快速变化的社会相适应。立法中很少与具体实践相结合、覆盖领域不全面、责任法律存在缺陷,法律的空白和模糊使政府在生态环境治理中的角色具有不确定性,一定程度上导致了政府的缺位、错位和失位。因此,在生态环境治理中,完善制度安排是政府找准自身角色定位的根本保障。一是要加强立法。加快推进生态环境治理方面的全国性立法工作,明确定位政府、市场和社会在生态环境治理领域中的活动边界以及其有效参与生态环境治理的过程和行为方式等基本问题,以法律的形式规范政府的职责及权力行使范围、程序,使政府在该领域中的角色转型有法可依。二是要建立合作、监督等制度,政府既是生态环境治理中的主导者,更是治理的参与者,明确政府与市场、社会的合作方式和程序,完善监督制度以避免共治主体在治理过程中出现行为偏差,为生态环境治理提供有力的法治保障。

(三)加快社会培育,整合治理资源

市场和社会是国家治理体系中的重要主体,在推进生态治理体系和治理能力现代化的过程中,市场和社会的发展状况不容忽视。政府角色转型需要市场、社会的共同成长作为依托。政府从“管理者”的角色转变为“服务者”的角色,通过简政放权将部分权力交给市场和社会,而市场和社会必须不断成熟才能承接住政府转移的权力并发挥其作用。当前,我国市场和社会仍然存在有诸多问题亟待解决,企业社会责任感较低、民众环保意识淡薄、专业化的技术和人才未能有效投入到生态环境治理中去,政府在该领域无法真正实现角色转型。因此,加快对多元主体的培育是政府角色转型的必要补充。[[vii]]一是我国社会组织复杂多样,政府应该根据当地生态环境的特点有针对性地选择高质量、高水准的社会组织,对其进行重点培育和优先发展,不断提升其治理能力。二是大力扶持相关优秀社会组织,赋予其更多的人力、物力、财力和部分权力,使其由被动参与转变为主动参与。三是加强对社会组织的指导和管理,针对具体治理问题开展相关指导工作,使其尽快找到自身优势、明确职责定位,从而更高效地投入到治理的具体实践中去,发挥好治理主体的作用。

五、结语

生态文明建设迫切要求各级政府实现角色转型,尽管政府始终处于推动社会发展的主导地位,但面对新形势必须打破传统治理结构的束缚,认清不同时期“主导”的内涵变化,实现观念上从“管理”向“服务”的根本转变,充分赋权于多元治理主体,转变政府职能;必须注重对社会组织进行针对性的培育和引导,使其在生态环境治理中发挥更大作用,为推进生态环境治理体系和治理能力现代化打下坚实基础。



参考文献:

[[i]]中央全面深化改革委员会第十一次会议.关于构建现代环境治理体系的指导意见[Z].2019-11-26.

[[ii]]徐州市贾汪区国土资源局.徐州市贾汪区采煤塌陷地专项治理规划[Z].2008.

[[iii]]贺震.昔日塌陷区,今日潘安湖[J].环境教育,2018(12):84-87.

[[iv]]中国共产党第十九次全国代表大会.决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[Z].2017-10-18.

[[v]]杨杰.环境保护社会共治中政府的角色定位[J].重庆行政,2019,20(05):59-60.

[[vi]]戴维·奥斯本.摒弃官僚制:政府再造的五项战略[M].谭功荣等译.北京:中国人民大学出版社,2001.127.

[[vii]]金太军,鹿斌.社会治理新常态下的地方政府角色转型[J].中国行政理,2016(10):11-15.

编辑:(2018级行政管理专业硕士生 刘彦
信息来源:研究生处
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